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脱贫攻坚彰显中国共产党治理能力

来源:盟扶贫办 作者:盟扶贫办 发布时间:2020年05月29日

  摘要:中国在脱贫攻坚领域取得前所未有的成就,是在中国共产党的坚强领导下,广大干部群众扎扎实实干出来的。本文基于脱贫攻坚的生动实践,重点从组织领导、改革创新、社会动员、贯彻落实四个方面,阐述中国共产党卓越的贫困治理能力。

  关键词:脱贫攻坚 治理能力 党的领导

  党的十八大以来,以习近平总书记提出精准扶贫为起点,中国扶贫开发进入脱贫攻坚新阶段。党的十八届五中全会确定到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的脱贫攻坚目标。经过全党全社会7年多精准扶贫,4年多脱贫攻坚战,取得了历史性成就。贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人,累计减贫9348万人,年均减贫1335万人。7年累计减贫幅度达到94.4%,农村贫困发生率也从2012年末的10.2%下降到2019年末的0.6%,区域性整体贫困基本得到解决。

  脱贫攻坚明显改善了贫困地区基本生产生活条件,加快了贫困地区经济社会发展进程,大幅度提高了贫困群众收入水平,贫困群众“两不愁”质量水平明显提升,贫困地区群众出行难、用电难、上学难、看病难、通信难等长期没有解决的老大难问题普遍解决,义务教育、基本医疗、住房安全有了保障。脱贫攻坚提升了贫困治理能力,使基层党组织战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用得到充分发挥,农村基层党组织凝聚力和战斗力明显增强,基层治理能力和管理水平明显提高,党群干群关系更加密切,巩固了党在农村的执政基础。脱贫攻坚明显促进了全社会合力攻坚良好局面的形成,彰显社会主义核心价值观的凝心聚力作用。中国脱贫攻坚的决定性成就,有力加快了全球减贫进程,为其他发展中国家树立了标杆,提供了榜样,坚定了全世界消除贫困的信心。我们在脱贫攻坚领域取得的前所未有的成就,凝聚了全党全国各族人民的智慧和心血。脱贫攻坚的历史性成就,是在中国共产党的坚强领导下,广大干部群众扎扎实实干出来的。本文基于脱贫攻坚的生动实践,重点从组织领导、改革创新、社会动员、贯彻落实四个方面,分析总结中国共产党卓越的贫困治理能力的生成逻辑及其具体呈现。

  一、组织领导能力

  党对脱贫攻坚的组织领导能力,是打赢脱贫攻坚战的根本性保障。脱贫攻坚中党的组织领导能力集中体现在党的领导核心高度重视和亲自指挥,党中央建立并完善脱贫攻坚的责任体系,层层压实脱贫责任。

  习近平总书记把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标,亲自挂帅出征、驰而不息推进,走遍全国集中连片特困地区,国内考察多次涉及扶贫,在许多重要会议上都强调扶贫,每年扶贫日期间出席重大活动或作出重要指示,每年听取脱贫攻坚成效考核汇报,6年召开7次专题座谈会作出重大部署,提出落实要求,保证了脱贫攻坚的正确方向和良好态势。

  一是通过完善“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫开发管理体制来体现组织领导能力。中央一级负责制定脱贫攻坚的大政方针,出台重大政策举措,完善体制机制,规划重大工程项目,协调全局性重大问题、全国性共性问题,指导各地制定脱贫滚动规划和年度计划。中央和国家有关部门按照工作职责,落实脱贫攻坚责任。省级党委和政府对本地区脱贫攻坚工作负总责,抓好目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、监督考核等工作,确保责任层层落实。中西部22个省份党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书,立下军令状,每年定期向中央报告脱贫攻坚工作进展情况。市级党委和政府主要负责上下衔接、域内协调、督促检查工作,把精力集中在贫困县如期摘帽上。县级党委和政府承担主体责任,书记和县长是第一责任人,做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。通过合理安排各级政府在脱贫攻坚中的权责,形成了合理分工、各司其职、有序推进的工作局面。一方面,资源配置的重心下沉到脱贫攻坚的“一线战场”,让贫困社区和贫困农户发挥主体作用,合理谋划脱贫举措。

  二是通过建立并完善五级书记一起抓扶贫的领导责任体制来体现党的组织领导能力。加强党对扶贫工作的领导有利于在脱贫攻坚过程中统筹全局、协调各方,有利于资源和人力的调度与合理使用,是打赢脱贫攻坚战的重要组织保障。建立并完善 “五级书记一起抓扶贫”的领导责任体制,体现了强大的组织领导能力。脱贫攻坚任务重的省份,将打赢脱贫攻坚战作为“第一民生工程”和“头等大事”来抓,以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局,各级党委作为脱贫攻坚的第一责任主体,为赢得脱贫攻坚战的胜利奠定了政治基础和组织基础。

  三是通过建立并完善新时代全党全社会广泛参与的帮扶责任体制来体现党的组织领导能力。全党全社会的广泛参与是中国特色减贫道路的鲜明特征。东西部协作扶贫、定点扶贫以及社会各界合力攻坚,汇聚成了磅礴的新时代脱贫攻坚合力。党中央出台相关文件,通过东西部扶贫协作、中央单位定点帮扶工作的强化细化,带动全社会帮扶责任的落实。比如东西部协作扶贫,中央安排东部9省(直辖市)、13个城市对口帮扶西部10个省(区、市),以及吉林延边、湖北恩施、湖南湘西和河北张家口、承德、保定。为了使得帮扶具有实效,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》,意见中明确了东西部协作中产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持、社会参与等“五项重点工作”,并围绕每一项工作,明确帮扶方和被帮扶方各自的责任,确保各项政策部署落到实处。2016—2019年,东部9省市向扶贫协作地区投入财政援助资金近500亿元,接近过去20年总额的五倍。募集社会帮扶资金、协作双方互派党政挂职干部、互派专业技术人才均大幅增长。全社会合力攻坚的帮扶责任体制,有力拓展了脱贫攻坚的资源总量,体现了我们党的组织领导能力。

  二、改革创新能力

  打赢脱贫攻坚战是中国特色社会主义进入新时代,以习近平同志为核心的党中央为消除绝对贫困、确保全面建成小康社会而做出的重大决策部署。围绕这一决策部署的贯彻落实,从中央的顶层设计到地方的基层实践,改革创新体现在全过程各环节,特别是在扶贫理论、扶贫方略、脱贫攻坚制度体系、精准扶贫工作机制等方面的重大创新,彰显了中国共产党的改革创新能力。

  扶贫理论的重大创新。新时代脱贫攻坚的时代特征是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,以习近平总书记关于扶贫工作的重要论述为根本遵循。习近平总书记关于扶贫工作的重要论述,正是中国扶贫理论的新发展,是马克思主义反贫困理论中国化的最新成果。一是从中国特色社会主义发展全局明确扶贫开发的战略地位。党中央把扶贫开发与党和政府的职责、党的根本宗旨以及全面建成小康社会目标要求和社会主义的本质要求相结合,这是对马克思主义反贫困理论的重大贡献。二是深刻总结了党的十八大以来中国扶贫开发“六个坚持”的宝贵经验,丰富发展了中国特色减贫道路的具体内容。这些宝贵经验包括:坚持党的领导,强化组织保证;坚持精准方略,提高脱贫实效;坚持加大投入,强化资金支持;坚持社会动员,凝聚各方力量;坚持从严要求,促进真抓实干;坚持群众主体,激发内生动力。三是从携手消除贫困、共建人类命运共同体的高度指明了全球减贫合作的方向。中国在致力于自身消除贫困的同时,力所能及向其他发展中国家提供不附加任何政治条件的援助,支持和帮助广大发展中国家特别是最不发达国家消除贫困。这是对全球减贫理论的原创性贡献。

  扶贫方略的重大创新。2013年,习近平总书记在湖南省湘西州花垣县十八洞村考察时,首次提出“精准扶贫”的治贫理念,随后多次阐述这一理念,形成了思想深邃、逻辑严密的精准扶贫重要论述,精准脱贫成为脱贫攻坚的基本方略。在扶贫开发过程中做到“六个精准”,实施“五个一批”,解决好“四个问题”,是精准扶贫、精准脱贫基本方略的要旨所在。坚持做到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求,使建档立卡贫困人口中通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫,其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底。脱贫攻坚的实践证明,精准扶贫、精准脱贫基本方略,是打赢脱贫攻坚战的理念基础和总方法。

  脱贫攻坚制度体系的重大创新。主要是体现“中央统筹、省负总责、市县抓落实”体制机制要求的各负其责、合力攻坚的责任体系;针对多维致贫因素、形成政策“组合拳”的政策体系;确保扶贫投入力度与打赢脱贫攻坚战要求相适应的投入体系;发挥社会主义制度集中力量办大事优势的社会动员体系;确保中央决策部署落地落实的督查体系;体现最严格的考核评估要求确保真扶贫、扶真贫、真脱贫的考核体系。脱贫攻坚制度体系的形成和发展,为打赢脱贫攻坚战提供了制度保障。

  精准扶贫工作机制的重大创新。主要体现在:为解决好“扶持谁”的问题,逐村逐户开展贫困识别,对识别出的贫困村、贫困户建档立卡,并且通过“回头看”和甄别调整,不断提高识别准确率;为解决好“谁来扶”的问题,全国累计选派县级以上机关、国有企事业单位三百多万干部参加驻村帮扶,加上近两百万乡镇扶贫干部和数百万村干部,增强了一线扶贫力量,打通了精准扶贫“最后一公里”;为解决好“怎么扶”的问题,全面实施“五个一批”工程,因地因人制宜,扶到点上,扶到根上;为解决好“如何退”的问题,中央明确贫困县、贫困村、贫困人口退出标准和程序,各地科学合理制定脱贫滚动规划和年度计划,对拟退出的贫困县组织第三方进行严格评估,保持有关政策稳定。

  三、社会动员能力

  广泛动员社会力量参与脱贫攻坚,大力宣传脱贫攻坚典型案例、典型经验、典型人物,有助于传承中华民族优秀品德,有助于凝聚最广泛的人心和力量,营造全社会关心扶贫济困、关心国家发展的良好氛围。党在脱贫攻坚战中的社会动员能力集中体现在不断强化社会动员和宣传体系建设,凝聚了全社会参与的新社会扶贫格局。

  大力拓展完善中国特色社会扶贫体系。中国特色减贫道路的基本特征之一,就是坚持巩固和完善“大扶贫”的工作格局。党的十八大以来,社会扶贫领域聚焦精准,围绕优化工作机制和模式,持续开展创新。东西部协作和定点扶贫等领域工作以精准扶贫精准脱贫的理念为指引不断深入。发达地区和中央单位向贫困地区选派干部超过10万人,支持项目资金超过万亿元。经过调整完善东西部扶贫协作结对关系,实现了对30个民族自治州结对帮扶的全覆盖。对口支援新疆、西藏和四省藏区工作在现有机制下进一步聚焦精准扶贫精准脱贫,瞄准建档立卡贫困人口精准发力,提高了对口支援实效。进一步加强中央单位定点扶贫工作,推动定点扶贫工作重心下沉,提高精准度和有效性,实现定点帮扶592个扶贫开发工作重点县全覆盖。军队和武警部队定点帮扶取得新进展。中央企业设立贫困地区产业投资基金,开展“百县万村”扶贫行动。民营企业实施“万企帮万村”精准扶贫行动。同时,健全社会力量参与机制,通过开展扶贫志愿活动、打造扶贫公益品牌、构建信息服务平台、推进政府购买服务等创新扶贫参与方式,构建社会扶贫“人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为”的参与机制。体现了我们党独一无二的强大社会动员能力。

  大力开展宣传培训活动,营造浓厚的社会参与氛围。2014年,国务院将10月17日确定为全国扶贫日,每年组织开展扶贫日系列活动。建立扶贫荣誉制度,设立全国脱贫攻坚奖,表彰脱贫攻坚模范,激发全社会参与脱贫攻坚的积极性。持续开展习近平总书记关于扶贫工作重要论述学习宣讲活动,宣传培训中央关于脱贫攻坚的基本方略与决策部署,增进了党政干部和社会各界对于脱贫攻坚重大战略意义、理论方法的认识,提高了精准扶贫能力。通过总结和宣传典型案例、典型经验,推进了各地的经验交流和创新模式推广。形式多样的评比和宣传活动,营造了全社会共同参与脱贫攻坚的社会环境。

  四、贯彻落实能力

  党中央的决策部署如何层层落实,最终体现为贫困人口脱贫、贫困县摘帽、区域性贫困消除等目标的实现。各地各部门的贯彻落实能力实际上构成了中国共产党执政能力的重要内容。主要体现在增加投入、完善政策、严格考核、加强监督、作风能力建设等方面。

  建立与脱贫任务相适应的投入体系。这是保障脱贫攻坚各项目标如期实现的基础。2014年,《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出,以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台,整合扶贫和相关涉农资金,集中解决突出贫困问题,充分发挥政策性金融的导向作用,支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。随后在《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中,要求积极开辟扶贫开发新的资金渠道,确保政府扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。同时,倡导在扶贫开发中推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式,鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。党中央科学的顶层设计,确保了政府投入的主体和主导作用,稳步增加金融对脱贫攻坚的投放和支持,逐步建立起了运转有效、保障有力的脱贫攻坚投入体系。近年来,投入到脱贫攻坚的各类资金超过万亿,奠定了贯彻落实中央决策部署的投入基础。

  完善政策体系。2015年,中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,明确提出实施精准扶贫方略、加快贫困人口精准脱贫的政策举措,包括健全精准扶贫工作机制、发展特色产业脱贫、引导劳务输出脱贫、实施易地搬迁脱贫、结合生态保护脱贫、加强教育脱贫、开展医疗保险和医疗救助脱贫、实行农村最低生活保障制度兜底脱贫、探索资产收益扶贫、健全特殊人群关爱服务体系等,成为指导脱贫攻坚的纲要性文件。2016年,国务院印发“十三五”脱贫攻坚规划,继续提出有关产业发展脱贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫、教育扶贫、健康扶贫、生态保护扶贫、兜底保障等方面的政策规划。同时,为进一步细化落实中央决策部署,中共中央、国务院,中央和国家机关各部门出台政策文件或实施方案200多个,涉及产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳务输出扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造、土地增减挂钩、资产收益扶贫等方面,奠定了贯彻落实中央决策部署的政策基础。

  实行最严格的考核评估。精准扶贫精准脱贫,最终要落实到脱贫攻坚总体目标的实现成色和人民群众的获得感、满意度上。为确保脱贫成果经得起历史和实践检验,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》,从2016年到2020年,国务院扶贫开发领导小组每年开展一次考核。主要涉及减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金使用管理等方面内容。从2017年开始,经党中央、国务院同意,对综合评价好的省份通报表扬,对综合评价一般或发现某些方面问题突出的省份,约谈省分管负责人,对综合评价较差且发现突出问题的省份,约谈省党政主要负责人。各地均开展了省级考核评估和整改督查巡查,对整改责任不到位、整改措施不精准、整改效果不明显的进行严肃问责。严格考核评估奠定了贯彻落实中央决策部署的质量基础。

  加强脱贫攻坚监督。良好的政策设计,需要结合有力的落实举措才能真正体现预期的成效。脱贫攻坚面广域宽,如何狠抓落实,解决实际工作中面临的突出问题,对于政策效能的充分显现至关重要。为此,脱贫攻坚顶层设计着力建设完备的监督体系,包括由国务院扶贫开发领导小组组织的督查和巡查、民主党派监督和社会监督三个方面。首先,2016年中央办公厅国务院办公厅联合印发《脱贫攻坚督查巡查工作办法》,规定对中西部22个省(自治区、直辖市)党委和政府、中央和国家机关有关单位脱贫攻坚工作的督查和巡查。督查内容涉及脱贫攻坚责任落实情况,专项规划和重大政策措施落实情况,减贫任务完成情况以及特困群体脱贫情况,精准识别、精准退出情况,行业扶贫、专项扶贫、东西部扶贫协作、定点扶贫、重点扶贫项目实施、财政涉农资金整合等情况。督查结果向党中央、国务院反馈。其次,国务院扶贫开发领导小组根据掌握的情况报经党中央、国务院批准,组建巡查组不定期开展巡查工作。巡查坚持问题导向,着力解决突出问题,重点包括干部在落实脱贫攻坚目标任务方面是否存在失职渎职,不作为、假作为、慢作为,贪占挪用扶贫资金,违规安排扶贫项目,贫困识别、退出严重失实,弄虚作假搞“数字脱贫”,以及违反贫困县党政正职领导纪律要求和约束机制等。再次,发挥民主党派监督作用。8个民主党派中央分别对应8个贫困人口多、贫困发生率高的省份开展脱贫攻坚民主监督,成为彰显我国多党合作制度优势的新实践。此外,党中央开展脱贫攻坚专项巡视,加强审计、财政等部门和媒体、社会等监督力量的全方位合作,综合运用各方面监督结果,加强对各地工作指导。设立12317扶贫监督举报电话,畅通群众反映问题渠道,接受全社会监督。全方位的脱贫攻坚监督奠定了中央决策部署贯彻落实的效能基础。

  持续推进作风和能力建设。扶贫领域作风总体是好的,但形式主义、官僚主义、虚假脱贫数字脱贫、消极厌战、松劲懈怠等问题不同程度存在,有的还十分突出。这些问题不解决,不仅影响脱贫攻坚有效推进,而且损害党和政府形象。党中央持续加强作风建设,深化扶贫领域腐败和作风问题专项治理,重点解决频繁填表报数、多头重复考核督查、文山会海、飞行调研等突出问题,进一步减轻基层负担。持续加强能力建设,深入推进脱贫攻坚干部培训。对县级以上领导干部,重点提高思想认识,树立正确政绩观,掌握精准扶贫精准脱贫方法论,增强研究和解决攻坚难题的能力;对基层干部,主要采取案例教学、现场教学等培训方式,增强精准扶贫精准脱贫工作能力。同时,着力培育贫困村创业致富带头人,回引本土人才,培育“不走的工作队”。不断加强扶贫干部队伍作风和能力建设,奠定了中央决策部署贯彻落实的效率基础。

  文章出处 《中国领导科学》2020年第3期

  文章标题 脱贫攻坚彰显中国共产党治理能力

  文章作者 黄承伟,研究员,博士生导师,现任国务院扶贫办中国扶贫发展中心主任,国务院扶贫办—北京大学贫困治理研究中心联合主任。

  项目基金 2019年度国家社会科学基金重大项目“习近平总书记关于贫困治理思想的理论与实践”(19ZDA002)。

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