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五级定责 五权明置 五化运营——兴安盟突泉县探索建立扶贫资金资产规范化管理体制

来源:盟扶贫办 作者:盟扶贫办 发布时间:2019年08月22日

  为全面实施脱贫致富奔小康,加强和规范扶贫资金资产管理,突出精准扶贫、精准脱贫,发挥扶贫资金在低收入农户增收和村集体经济发展上的有效作用,突泉县探索实践了“五级定责、五权明置、五化运营”的管理模式,为扶贫资产规范管理、安全运营、持续增收探索了全新路径,确保资金真正扶到点上、根上,最大限度发挥产业扶贫资金效益,扎实推进精准扶贫工作。

  “五级定责”,打牢管理组织基础

  落实扶贫资产管理主体。为了确保扶贫资产管理责任清晰可追溯,突泉县结合本地实际,出台符合本地扶贫资产管理的试行办法,通过明确“县级统管、行业主管、乡镇辖管、村级直管、农户协管"扶贫资产管理“五级责任”,建立起了一个分级管理、逐级负责的管理组织体系。

  一是县级统管。成立扶贫资金资产管理工作领导小组,制定完善全县扶贫资产管理办法及相关配套制度。创新以资金性质为标尺,横向界定管理范围,将扶贫专项、县级整合、京蒙协作、社会福利彩票基金、以工代赈、少数民族发展、社会帮扶及国有贫困林场等扶贫资金形成的资产纳入管理范围。探索以资金走向为主线,纵向查找资产坐标,梳理每一笔扶贫资金的使用方向、经办部门和受益群体,精准定位资金所形成资产的最终位置。确定县扶贫办为扶贫资产管理牵头部门,建立全县扶贫资产动态管理台账,对资产使用、经营、处置、收益分配等情况进行实时监管,确保安全运营,稳定收益。

  二是行业主管。明确扶贫资金使用部门对扶贫项目所形成资产的行业主管责任,负责扶贫资产纵向梳理建档、产权界定移交和后续监管工作。明确县纪委监委审计等部门监督主管责任,定期单独或联合以审计、巡查等形式,对全县各类扶贫资产管理工作进行监督检查,实现多方联动纵向监管。

  三是乡镇辖管。坚持属地管理原则,落实各乡镇对辖区内扶贫资产管理的第一责任,责令乡镇专班专人负责镇级资产运营和村户资产管理工作,监督各村规范执行扶贫资产管理程序。按照“一账统管、五步备案"思路,建立镇、村、户三级扶贫资产动态管理台账,健全扶贫项目前期工作、组织实施、确权移交、运行经营、收益分配全过程工作档案。

  四是村级直管。明确村委会对村级资产、到户资产的直管责任,村委会主任为第一责任人。村级资产的管理,履行民主决策程序,提请乡镇审核把关。到户资产的管理,采取逐户备案、上门服务、效益监控、处置审批等办法,确保资产管理全方位无死角。

  五是农户协管。明确村民对扶贫资产的协助管理责任,成为扶贫资产管理的参与者、监督者。采取三务公开、设置举报电话等形式,引导村民参与村级资产经营处置的民主决策,监督村级资产的收益分配,协助镇村监管村户资产的处置行为,确保扶贫资产管理程序规范、阳光操作。

  “五权明置”,完善管理制度体系

  为让扶贫产业长期有效发挥惠民作用,突泉县制定扶贫资产所有权、经营权、收益权、监督权、处置权“五权”规范管理制度,约束并规范权力运行,以制度为扶贫资产安全管理保驾护航。

  一是确定所有权。为明确扶贫资产管理范围,突泉县制定了《扶贫资产所有权界定制度》,按照资金走向、资产坐标,遵循“先移交、后确权”原则,从上至下逐级履行资产移交、资产确权程序,签订资产移交书、资产确权书。保障资产所有者合法权益。目前,确权工作全部完成,共确权4.2亿元公共基础设施类资产,1.08亿元到村经营收益类资产,2.49亿元到户经营收益类资产,0.52亿元县级公司化运营资产,为资产跟踪监管奠定坚实基础。

  二是规范经营权。制定《扶贫资产经营权规范制度》,明确“三个必须”原则,即必须全程防控风险。活体经营资产的管理推行保险全覆盖,合作经营资产的管理推行担保全覆盖;必须规范决策程序。经营方式的确定及变动,坚持民主决策、审批决策,决策过程公开公示、接受监督;必须确保绩效达标。聘请第三方机构对扶贫资产经营进行年度绩效评估,对绩效不达标的及时预警、责令整改。通过坚持“三个必须”原则,全县各级各类经营性扶贫资产全部实现规范运营、稳定收益。

  三是保障收益权。制定《扶贫资产收益权保障制度》,扶贫资产收益归资产所有权者所有,由所有权者分配。脱贫期间,县乡两级扶贫资产的经营收益,按照深度贫困村优先、集体经济薄弱村优先、贫困人口集中村优先“三优先”原则,统筹分配到村。村级所得收益(包括村级资产收益),原则上按照“3322”比例进行分配,即收益的30%用于激发内生动力,30%用于脱贫产业服务,20%用于公共基础设施维护,20%用于解决特困户生产生活实际困难。脱贫结束后,将重新制定村级收益分配办法,原则上集中用于扶贫资产维护、扶贫成效巩固及公共服务领域。2018年,全县经营性扶贫资产收益达到4000万元以上,惠及所有贫困村贫困户。

  四是落实监督权。制定《扶贫资产监督权落实制度》,明确资产管理运营单位、行业主管部门、审计监察部门、资产受益群体、各界群众等监督主体的监管职责,建立公开公示、三资管理、定期巡查、年度审计、绩效考核、专项整治、结果反馈等机制,对扶贫资产移交确权、经营运行、收益分配、后期管护维护等环节进行全程监督。仅2018年,全县公开公示扶贫信息2万余条,先后开展专项巡察两轮、常规巡察8轮,有力确保资产安全运行。

  五是上划处置权。制定《扶贫资产处置权上划制度》,全县扶贫资产处置权全部上划一级,原则上效益良好的扶贫资产不予处置。因特殊情况确须处置的,须经上级审批同意后可处置。资产确权后,所有权者向上一级主管单位提交书面承诺书,承诺不私自处置扶贫资产,承诺处置申请获批后处置所得仍用于扶贫产业,从根本上避免资产流失。

  “五化运营”,建立管理长效机制

  精准扶贫是一项政治任务,更是一项民生工程,如何进一步确保扶贫资金、资产安全运行,稳定收益?近年来,突泉县将县级直管资产、村级联建资产集中管理、统一运营,探索实践了“资产运营公司化、资产助力产业化、经营决策流程化、风险防控系统化、收益分配精准化”的“五化运营”模式,让政府资金做到“资金跟着扶贫走、扶贫跟着能人走、能人跟着项目走、项目跟着市场走”,从而确保贫困户能够直接受益、确保投资项目风险可控、确保扶贫资产收益稳定持续。

  一是运营管理公司化。注册成立力钧扶贫开发投资管理有限公司(以下简称“扶投公司”),以政府购买服务方式承接扶贫资产运营管理。先后选派9名专业人员从事驻企监管、资产评估、项目管理、风险防控、财务核算等核心业务,实现资产经营专职化、专业化。目前,扶投公司已承接运营资产3.29亿元,实施“资产收益”合作项目8个。

  二是资产助力产业化。将助力农牧业产业化作为扶贫资产运营的主攻方向,集中投向以肉奶牛大畜养殖为代表的主导产业、以农畜产品深加工为代表的特色产业、以庭院经济和村集体经济为代表的扶贫产业,有力加快农牧业产业化步伐。在扶贫资产的支持下,8家产业化龙头企业发展成为产业联合体,建成了东北区域规模最大的万头安格斯肉牛品种扩繁基地和盟内首个万头奶牛养殖基地,企业规模、链条延伸、利益联结等方面均实现大幅提升,减贫增效作用充分发挥。

  三是经营决策流程化。建立了“一定一招三查两审一决议”流程,确保扶贫资产经营决策科学严谨。“一定”即由县扶贫办确定项目实施初步计划;“一招”即扶投公司公开招募合作伙伴;“三查”即扶投公司对意向合作企业的资产负债、生产经营和征信情况进行全面核查,提出拟合作企业名单和合作方案;“两审”即县扶贫办对扶投公司意向合作企业和合作方案进行审核确定;“一决议”即县扶贫开发领导小组会议对县扶贫办提交的合作企业和方案进行决议。确保经营方案多轮论证、科学严谨。

  四是风险防控系统化。坚持分类施策、精准防控思路,根据资产类别、企业实力、合作方式和规模等因素,针对性采取五方协议、他权抵押、财产保险、驻企监管、共管账户等叠加防控措施,系统性防范合作企业担保不足、经营亏损、监管失位等问题,确保合作经营“零风险”。截至2018年底,扶投公司累计收益2260万元,协议按期履约率达到100%。

  五是收益分配精准化。扶投公司所有收益集中上缴县财政,由县财政统筹分配。脱贫期间,扶投公司经营的县级扶贫资金收益,按照“三优先”原则实行差异性分配,用于脱贫攻坚最急需、最薄弱的环节。脱贫结束后,收益将用于脱贫成效巩固提升和乡村振兴,从根本上破解扶贫资产管护和镇村公共服务的资金瓶颈,保障扶贫资产稳健运营、滚动发展、持续惠农。

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